บทวิจารณ์คำแนะนำของศาลปกครอง : ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินฟ้องศาลปกครองเพื่อตรวจสอบ กสทช.?

บทวิจารณ์คำแนะนำของศาลปกครอง : ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินฟ้องศาลปกครองเพื่อตรวจสอบ กสทช.?


พุฒิพงศ์ พงศ์เอนกกุล


ตามข่าวที่ระบุว่า ศาลปกครอง ให้คำแนะนำผู้ฟ้องคดีไปร้องต่อผู้ตรวจการแผ่นดินเพื่อให้ผู้ตรวจการแผ่นดินมาฟ้องศาลปกครองได้นั้น คำแนะนำดังกล่าวเป็นคำแนะนำที่ไม่ได้พิจารณาอำนาจการฟ้องคดีของผู้ตรวจการแผ่นดินตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายแต่อย่างใด ผมจะอธิบายโดยสังเขปดังนี้


กสทช. นั้นเป็น "องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ" (มาตรา ๔๗ รัฐธรรมนูญฯ) ครับ ทว่า อำนาจตรวจสอบของ "ผู้ตรวจการแผ่นดิน" ต้องพิจารณา มาตรา ๑๔ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๕๒ บัญญัติให้ ผู้ตรวจการแผ่นดิน มีอำนาจเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครอง ๒ กรณีเท่านั้น คือ


กรณีที่ ๑ บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ


กรณีที่ ๒ กฎ ข้อบังคับ ระเบียบ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใดของบุคคลใดตามมาตรา ๑๓ (๑) (ก) (บุคคลตามมาตรา ๑๓ (๑) (ก) ได้แก่ ข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น)


อำนาจตรวจสอบของผู้ตรวจการแผ่นดิน หาได้รวมถึงการตรวจสอบ "องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ" ไม่ เพราะอำนาจดังกล่าวจะไปอยู่ในบุคคลตามมาตรา ๑๓ (๑) (ค)  ฉะนั้น เมื่อกฎหมายว่าด้วยอำนาจของผู้ตรวจการแผ่นดิน ไม่ได้ก่อตั้งอำนาจในการฟ้องคดีตรวจสอบ "องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ" ต่อศาลปกครองหรือศาลรัฐธรรมนูญ ด้วยเหตุนี้ ผู้ตรวจการแผ่นดินจึงไม่มีอำนาจฟ้องคดี


ฉะนั้น การที่ "ศาลปกครอง" แนะให้ชาวบ้านไปร้องผู้ตรวจการแผ่นดินเพื่อตรวจสอบ กสทช.นั้นจึงเป็นคำแนะนำที่มั่วและไม่ได้อ่านกฎหมายครับ (ส่วนเรื่องความไม่เหมาะสมนั้นก็แน่นอนอยู่แล้วว่าโดยสถานภาพตุลาการไม่ควรทำ)


ทั้งนี้มิได้หมายความว่า "องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ" จะเป็นองค์กรเหนือกฎหมาย หรือเป็นองค์กรที่อิสระจากการถูกตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด กล่าวคือในกรณีที่ใช้อำนาจระดับพระราชบัญญัติ "องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ" สามารถถูกตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายได้ครับ แต่ต้องตกอยู่ภายใต้เงื่อนไขอำนาจฟ้องคดีเช่นกัน (ว่าใครมีอำนาจฟ้องคดีได้บ้าง) นี่เป็นหลักทั่วไป


กล่าวได้ว่า การเป็น "ผู้ตรวจการแผ่นดิน" ไม่ทำให้สามารถฟ้องคดีโดยปราศจากอำนาจฟ้องคดีได้ (อำนาจฟ้องคดีก่อตั้งก็แต่โดยบทบัญญัติของกฎหมาย) และการเป็น "ศาลปกครอง" ก็ไม่ทำให้สามารถรับฟ้องคดีตามอำเภอใจโดยปราศจากฐานทางกฎหมายได้ดุจกัน


_____________________________


เชิงอรรถ


"ศาลยังได้ระบุถึงอำนาจของผู้ตรวจการแผ่นดินในกรณีนี้ไว้ด้วยว่า รัฐธรรมนูญ ฯ มาตรา 47 กำหนดให้ กสทช.ซึ่งเป็นองค์กรทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่ ต้องคำนึงถึงประโยชน์สูงสุดของประชาชนระดับชาติและท้องถิ่น และการแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรม ดังนั้นหากมีบุคคลใดเห็นว่า กสทช.ไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญตามที่กำหนดไว้นั้นหรือปฏิบัติล่าช้า หรือไม่มีประสิทธิภาพและไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย บุคคลนั้นสามารถใช้สิทธิร้องเรียนต่อผู้ตรวจการแผ่นดิน ตาม พ.ร.บ.ว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ.2552 มาตรา 23 และ 32 เพื่อให้ผู้ตรวจการแผ่นดินพิจารณาและสอบสวนข้อเท็จจริงและให้ความเห็นพร้อมข้อเสนอแนะในการปรับปรุงแก้ไข กับกสทช. เพื่อให้ทราบและดำเนินการต่อไปด้วย ขณะที่ผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นตัวแทนของรัฐในการปกป้อง ดูแลและคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ หากพบเห็นการกระทำทางปกครองที่น่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมายย่อมจะใช้ดุลพินิจที่จะเสนอเรื่องพร้อมด้วยความเห็นต่อศาลปกครองได้ทันทีเพื่อให้ศาลตรวจสอบการกระทำทางปกครองนั้นที่จะเป็นเหตุให้ประโยชน์สาธารณะอย่างหนึ่งอย่างใดต้องเสียไป ซึ่งผู้ตรวจการแผ่นดินจะมีสิทธิและหน้าที่เสมือนหนึ่งเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีได้ตามมาตรา 43 ของ พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครอง ฯ โดยไม่จำเป็นต้องรอให้มีผู้ใช้สิทธิร้องเรียนหรือต้องรอให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชนเสียก่อน" (ดู http://www.thanonline.com/index.php?option=com_content&view=article&id=149730:3&catid=176:2009-06-25-09-26-02&Itemid=524 ).


รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๔๗ วรรคสอง บัญญัติว่า "ให้มีองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระองค์กรหนึ่งทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่ตามวรรคหนึ่ง และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ".


พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๕๒ มาตรา ๑๓ (๑) (ก) บัญญัติว่า "การไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย หรือปฏิบัตินอกเหนืออำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น".


พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๕๒ มาตรา ๑๓ (๑) (ค) บัญญัติว่า "การตรวจสอบการละเลยการปฏิบัติหน้าที่หรือการปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายขององค์กรตามรัฐธรรมนูญและองค์กรในกระบวนการยุติธรรม ทั้งนี้ ไม่รวมถึงการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีของศาล".


 "องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ" ในที่นี้จะหมายความรวมถึง องค์กรตามรัฐธรรมนูญโดยแท้ และ องค์กรตามรัฐธรรมแบบเทียม/องค์กรที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ อันนี้กล่าวในทางทฤษฎี แต่จะไม่ขยายความในที่นี้.